全面提高資源綜合利用效率，實現綠色發展建設生態文明
閱讀次數：7147 發布時間：2021-05-06 來源： 中國發展觀察
黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》， 全面擘畫了包括生態文明建設在內的我國發展新征程的宏偉藍圖，強調“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生”，對全面提高資源利用效率等作出重要部署，為推進生態文明建設、共筑美麗中國注入強大動力。
從世界現代化發展歷程看， 18—19世紀工業化面臨的主要矛盾是人力資源（如勞動力）和人造資本（機器、廠房等）稀缺而自然資本相對寬裕，需要通過發展機器等人造資本來以機器代替人，進而大幅度提高勞動生產率。到20世紀下半葉，地球上人口過多而自然資本稀缺的矛盾凸顯，特別是自然資本及其大規模開發所帶來的生態環境問題日益成為經濟發展的限制因素。而到21世紀，自工業化以來人類活動已經徹底改變了地球的生態環境，帶來了全球性的環境危機，最為突出的，就是全球氣候變暖問題已不可回避，世界進入了人類活動在地質時間尺度上影響全球地形和地球進化的人類紀/人類世（anthropocene）。
習近平總書記在2017年中共中央政治局第四十一次集體學習時指出：“生態環境問題，歸根到底是資源過度開發、粗放利用、奢侈消費造成的。資源開發利用既要支撐當代人過上幸福生活，也要為子孫后代留下生存根基。”這從最基本最深刻的層面揭示了人類面臨的生態環境問題的根源，指明了生態文明建設最終目標，就是要解決資源過度開發和過度消費的問題， 確保人類賴以生存的自然資本總量不減，在更高水平實現人與自然的和諧共生。
自十八大以來，我們都強調要從自然資源確權及管理，到資源有償使用和外部性處理，再到資源循環利用等全過程考慮資源利用的問題，強調市場配置資源的決定性作用，強調科學技術發展是提高資源生產率的根本動力，因此，我們需要從資源革命的高度去推動全面提高資源利用效率。在自然資本日益稀缺的背景下，從資源革命視角全面提高資源利用效率，對于破解我國資源環境危機意義重大，已成為我國推動綠色發展、促進人與自然和諧共生的重要戰略選擇，并將有助于引領和推動全世界共同努力建設人類命運共同體。
全面提高我國資源利用效率意義重大
一是破解資源環境危機、加快推進生態文明建設的重要舉措。
改革開放以來，我國經濟社會迅速發展，人民物質生活水平快速提高。與此相伴的，是人均資源消耗量的大幅增加，以及隨之而來的環境壓力。大部分發達經濟體都經歷過大量消耗自然資源和嚴重破壞生態環境的階段，最終才實現經濟增長方式從粗放型向集約型轉變，但這些國家往往經歷了上百年的現代化歷程。我國高速工業化時間短，且進入現代化進程的絕對人口數量是史無前例的。人均資源消耗的快速增加與巨大人口總量相疊加，導致中國從相對適中的資源消費國在進入21世紀以來一躍成為主導全球資源消費增長的國家。盡管在此期間我國資源和能源效率不斷提高，但由于前期經濟增速長期保持10%左右，大大超過了同期資源和能源生產率的改進速度，加之高度出口導向性的經濟發展模式， 以及保持相對較高資源自給率的要求，因而資源開采與生態環境面臨巨大壓力。我國目前處于工業化中后期，經濟社會發展所需的自然資源消耗仍會增長，生態環境壓力仍會持續。這是中國經濟和社會發展面臨的一個重要挑戰，迫切需要采取有效措施加以解決。
全面提升資源利用效率，從經濟維度來看，意味著以更少的自然資本投入換取更多的人造資本服務，即實現產品與服務的原材料強度和能源消耗強度最小化。資源消耗水平的下降意味著經濟產出的整體要素投入成本得以降低，同時，產品或服務價值的增加，意味著一國在資源消耗不變的情況下，創造出更多的社會財富，從而使社會整體福利水平得以提升。而從環境維度來看，提高資源利用效率將減少生態環境壓力。因為其不僅僅要關注經濟系統中資源輸入端的生產率，還要更關注污染排放端的生產率，進而實現整個生態系統中有毒物質擴散的最小化。總之，中國全面提升資源利用效率，實現資源節約、環境保護、生態保育， 是破解資源環境約束、促進經濟發展方式轉變的重要途徑，也是體現“尊重自然、順應自然、保護自然”，加快推進生態文明建設的必然選擇。
二是保障資源安全乃至國家安全的戰略需要。
習近平總書記在主持召開中央國家安全委員會第一次會議時強調，堅持總體國家安全觀、走中國特色國家安全道路，并明確提出了包括資源安全和生態安全在內的新國家安全觀。十九屆五中全會再次提出，要堅持總體國家安全觀，實施國家安全戰略，維護和塑造國家安全，統籌傳統安全和非傳統安全，把安全發展貫穿國家發展各領域和全過程，防范和化解影響我國現代化進程的各種風險，筑牢國家安全屏障。由此可見，資源安全是國家安全體系的重要組成部分。目前我國的資源安全狀況并不樂觀，國內環境形勢喜憂參半，國際環境形勢錯綜復雜。
全面提高資源利用效率， 是提升我國資源安全水平的戰略需要。全面提高資源利用效率是一項系統工程，它不僅有助于推動資源節約戰略的實施，還有助于推動資源調查、實施資源保護， 推動資源儲備、資源替代、資源貿易、資源合作，推動資源外交等戰略的實施，提高資源外交的保障力。
三是激發企業活力、增加就業機會的動力源泉之一。
全面推進資源利用效率的提升，從社會維度來看，將可能創造更多的就業機會。因為提高資源利用效率要求增加原材料的循環利用率，延長產品的使用壽命，增加產品與服務的供給力度。這必然有賴于一系列針對產品生產、保養、維修、服務以及再利用活動的密集勞動的投入。實際上，供應鏈的全過程都可能創造更多的就業機會，當然也孕育著巨大的商機。與此同時，技術創新是經濟增長的源泉，也是實現可持續發展的必要條件。在資源約束與環境壓力的市場條件下，企業技術創新已經由簡單地提高勞動效率和資源利用效率擴大到節約資源、保護環境。尤其在大眾創業、萬眾創新背景下，提升資源利用效率將促使企業采用新技術、新生產流程和新管理方法，更有效地運用原料、能源， 甚至人力等資源，降低生產成本， 提高產品價值。這其中也醞釀著巨大的財富和商機，尤其在污染控制與管理、廢物收集與處理、可再生能源和資源再生利用等領域，必然會帶來更多經濟增長機會，對優化投資結構、培育消費需求、推動自主創新、加快結構調整、促進產業升級具有重要意義。
四是參與甚至引領全球資源革命的必然選擇。
我國資源利用效率與世界水平差距很大， 仍處于資源效率最低的國家之列，土地、淡水、能源、礦產資源和環境狀況已對經濟發展構成嚴重制約。據經濟合作與發展組織（ O E C D ） 測算， 2018年中國能源產出率為美國的77%，德國的49%，日本的54%。2 0 1 8 年我國非能源資源產出率（單位直接物質消耗的GDP產出） 0.67美元/千克，僅相當于美國的10%，德國的14%，日本的8%。不難發現，我國經濟社會發展對能源和其他物質資源的依賴比發達國家要大很多，且這種外延擴張型的經濟發展模式和要素投入的高增長狀態并不能長期維持下去， 因此我國應比發達國家更加重視全面提升資源利用效率。
當前及未來一段時間，我國仍是全球資源需求大國，中國資源效率大幅提升必將為全球資源環境可持續發展作出巨大貢獻。根據《BP世界能源統計年鑒》及自然資源部數據，2018年中國能源消費占全球23.6%，粗鋼消費占全球49%，銅占53%，鋁占56%，均居世界第一。預計中國能源需求高峰期將在2035年左右到來；粗鋼需求平臺期將持續10年左右，年均鐵礦石需求9—10億噸（標礦）；未來20年，銅資源累計需求量2.5 億噸，是過去60年消費總和的3.3 倍；鋁資源需求量3.7億噸，是過去60年的3.7倍。強勁的資源需求為我國提升資源利用率提供了機遇和挑戰，我國全面提升資源效率勢必對全球資源需求產生深遠影響，以中國為首的發展中國家也必將在未來世界資源革命（資源革命實質就是以注重自然資本效率為邏輯起點，通過技術和制度創新，進而推動資源開發和利用方式變革，提升資源利用效率，實現可持續發展）中起到積極的引領和帶動作用。
政府與市場齊發力，共促資源效率全面提升
全面提升資源利用效率，推動我國綠色發展實現新進步，須充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，還要更好發揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好地結合。
（1）深化對全面提升資源利用效率的認識
首先，要充分認識到在當前技術創新步伐不斷加快背景下，提高資源利用效率是化解經濟發展和資源環境矛盾的一個重要途徑。要重視資源稀缺性問題，充分意識到依托新技術融合在全社會提高資源利用效率是經濟發展的機遇而非制約，對我國加快轉變經濟發展方式、推進生態文明建設意義重大。其次，要充分意識到提高政府對資源效率的重視力度，核心就是要促進資源效率政策的主流化。鑒于發展經濟和消除貧困一直以來是我國最大的任務，我國長期的經濟政策往往是以增加經濟系統的一次物質吞吐量來實現經濟增長，對自然資源只重視其經濟價值而不顧及其生態和社會價值。一個國家資源效率的總體水平，取決于主流的經濟戰略與政策在多大程度上促進還是遏制資源效率的提升。同時，要在社會范圍內多渠道、多方式進行有利于全面提升資源利用效率的思想變革。包括向企業灌輸資源效率理念，鼓勵企業推進新技術融合，并將這一理念融入企業的組織文化和內部激勵系統中；引導社會向自然資源恢復和擴大自然資源存量領域投資；讓全社會意識到資源稀缺性問題，引導公眾在選擇商品時以資源利用效率作為判斷價值的標準， 并且轉變產品“擁有”的觀點，轉向購買產品“服務”。此外，還要積極開展新技術與資源依賴性行業融合的試點示范項目并對不可持續的生產和消費行為的風險開展成本收益分析。在研究和實踐基礎上，將有關成果加以廣泛宣傳，提高對資源利用效率以及產品全生命周期環境影響和資源能源消耗成本的認識。
（2）盡快制定并實施中長期資源效率提升計劃
加快制定并實施中長期資源效率提升戰略規劃。以提升資源利用效率為核心，以加快新技術與資源生產和消費行業深度融合為主線， 堅持市場主導與政府引導、立足當前與著眼長遠、整體推進與重點突破等思路，并結合我國資源國情兼顧國際接軌，盡快制定并實施中長期資源利用效率全面提升計劃（如資源效率戰略規劃2035、資源強國戰略2050等），提出易于向公眾交流的資源效率中長期倍增目標，資源供給目標、消費目標、體制改革目標、技術創新目標、國際合作與全球治理目標等，形成清晰的方向感和在長期效益上的聚焦；并進一步將資源效率目標同主流的經濟和部門發展戰略更好地結合，以增強不同政策議程之間的協同作用，進一步推進資源效率政策的主流化。
明確資源效率提升戰略的重點領域。在資源消費領域，重點突出產業結構戰略性調整，包括提升以服務為導向的第三產業比重和對高消耗、高排放的第二產業進行減物質化的技術改造和提升，積極發展服務和流通經濟，運用生態學模式重新設計工業，依托現有最佳實用技術，淘汰落后技術、推動產業升級；同時抑制不合理消費，實施總量控制和效率紅線管控等，最大限度提高資源利用效率；在資源供給領域，注重依托新技術，加快供給側改革，形成多元供應的局面， 加快儲運配基礎設施建設，尤其注重發展綠色建筑和節地、節能、節材、節水的城市基礎設施建設；在資源技術領域，以安全、高效、經濟、綠色為方向，注重信息技術、納米材料科學、生物學和工業技術融合，大力推進資源替代、優化、虛擬化、再循環、浪費消除等技術創新；在資源體制領域，注重旨在促進新技術融合的頂層設計，進一步健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，推動全民所有自然資源資產所有者職責和所有國土空間用途管制職責的統一行使，促進資源利用效率提升；此外，要積極參與資源全球治理與國際合作，尤其是綠色技術領域的合作，增強我國在全球資源領域的綜合競爭力和話語權。
（3）營造良好的政策與市場環境
一要進一步嚴格和強化節水、節能、節地、節材、節礦以及資源再生利用、廢棄物處理等方面法律法規標準。進一步強化資源剛性約束，明確資源節約、轉化、污染預防、廢物減排與循環利用的政策目標，尤其鼓勵新技術、新材料、新能源在資源生產和消費領域的應用，加快資源總量管理、科學配置、全面節約、循環利用，加速循環經濟轉型和資源效率提升。二要進一步深化資源領域改革與開放。進一步完善市場經濟體制，深入實施新一輪高水平雙向開放戰略，充分發揮市場作用，尤其是其作為配置資源的決定性作用以及企業和社會作為投資源泉的作用，引導企業加大研發投入、進行技術和商業模式創新；政府更重要的目標是公平地制定和執行規則，最大限度地消除各種有形和無形壁壘，嘗試在資源全領域建立以負面清單為核心的投資管理制度， 充分利用國內外資本和先進技術經驗，加大在資源勘查、開發、轉化、替代、綜合利用和二次循環利用等領域合作。健全自然資源資產產權制度和法律法規，加強自然資源調查評價監測和確權登記。三要進一步完善資源領域配套制度改革。政府要加快資源稅費制度改革，進一步理順稅費金等關系，加快建立健全符合世界標準又適合我國國情的稅費政策，為中外投資者和地區之間創造平等的競爭環鏡，促進技術引進和創新；進一步理順資源價格形成機制，強化壟斷環節政府監管，使其真實反映稀缺程度和外部性成本，促進綠色技術應用競爭力提升；取消對環境有害的財政補貼，特別是對化石能源、農業用水和工業用水的財政補貼，取消電價、氣價交叉補貼，促進綠色技術和產業發展；建立公開公平公正的資源配置政策和權益保障制度，為投資者提供公平競爭的機會。四要加大公共政策引導與支持力度。積極提供關于產品與服務環境影響的可靠信息，在關鍵行業先行先試；鼓勵綠色公共采購，充分發揮好機構消費者尤其是政府采購的作用，有針對性地投資基礎設施， 加大公共投入示范和對新技術新產品的引導作用。
（4）加快研究并構建具有中國特色且以注重自然資本效率為主要特征的綠色經濟發展理論
推進全面提升資源利用效率要求不僅要注重勞動和資本生產率，更要關注和重視生態效率視野中的自然資本問題，尤其是技術進步對資源效率的促進作用，這是傳統經濟增長理論所忽視的；包括發展經濟學在內的經濟學大家族， 迄今為止主要是西方經濟學家的貢獻，主要是對西方發達經濟體的經濟發展歷程、發展經驗、發展規律和發展模式的提煉和總結；同時，目前國際上關于綠色發展和資源效率的理論和戰略研究也主要關注發達國家，這些國家已基本實現工業化、城市化和現代化，與發展中國家國情差異極大。作為國土面積、人口規模、經濟規模等均居世界最前列的最大發展中國家，理應為豐富世界經濟學理論與實踐作出應有的貢獻。
鑒于我國在較短時間內實現了工業化，目前正著力協同推進新型工業化、新型城鎮化、農業現代化、信息化和綠色化發展，特別是面向未來系統地提出了包括綠色發展在內的五大發展理念，亟待在系統總結自身發展歷程、實踐探索和成功經驗的基礎上，從自然資本效率問題著手，加快研究并構建符合中國國情、彰顯中國特色、基于中國經驗的綠色發展經濟學理論體系，推進傳統經濟增長理論與生態經濟學理論的融合發展。
（5）加快基礎設施等相關保障體系建設
全面提升資源利用效率需要有完善的保障體系支撐，其中組織領導、基礎設施、統計核算和人才培養是關鍵，而目前我國在這些方面還十分欠缺。為此，建議一要加強對資源效率提升戰略的頂層設計。世界很多國家都將提高資源利用效率作為經濟發展總體戰略的優先領域并納入頂層設計。鑒于在我國推進資源效率提升跨部門特點明顯，需要有一個強有力的協調機構發揮協同作用，強化其對中國資源效率戰略的統籌謀劃， 增強不同機構之間的行動一致性。二要強化基礎設施支撐保障。綜合考慮我國人口、國土、資源時空分布等國情， 突出重大基礎設施建設對資源配置的重要作用，在強化論證的基礎上，及時布局重特大水利、運輸通道等工程，增強資源支撐力，內涵式拓展中華民族的生存空間。三要建立健全規范的資源效率核算制度體系。重點創新完善我國綠色發展尤其是資源效率統計制度、監測制度、核算制度、報告制度、結果處置制度、賬戶平衡制度等，盡快構建適合我國國情且能與國際接軌的資源核算框架，統籌提升基礎能力；同時研究開發有關評估方法，提供衡量的標準方法和通用信息，推動我國可持續發展的研究和政策制定。四要加強人才培養和國際合作交流。加強資源效率相關人才發展統籌規劃和分類指導，加大專業技術人才、經營管理人才、技能人才和創新人才的培養力度。積極推進產學研結合，建立人才激勵機制，加大引智力度，健全人才流動和使用的體制機制。同時，加強國際合作交流，尤其加強同OECD國家或相關組織開展資源利用效率相關研究的合作和人員的互訪。
